금융규제개혁의 의의와 추진방향

1. 머리말

▷ 김석준 공동대표를 비롯한 여러 회원님, 그리고 내외 귀빈 여러분, 안녕하십니까?

- 먼저 짧은 역사에도 불구하고 자유민주주의와 시장경제 실현을 위해 적극적인 활동을 벌이고 있는 ‘바른 사회를 위한 시민회의’의 노고를 치하하며 이 자리에 참석하신 여러분들과 함께 뜻을 같이해 볼 수 있는 기회를 갖게되어 기쁨


▷ 자유민주주의와 시장경제는 우리 사회를 이끌어가고 있는 두개의 중심축이자, 앞으로도 계속 발전시켜 나아가야 할 핵심과제임

- 양자는 서로의 발전에 도움이 되는 상호보완적이고 정합적인 관계에 있음

그리고 자유민주주의의 원활한 정착을 위해서는 질서유지와 엄격한 규율이 필요하듯이 시장경제의 효율적인 작동을 위해서는 경제주체의 합리적인 행동을 유도하는 규제체계의 뒷받침이 필요함


▷ 국내외 급속한 경제환경변화속에서 특히 금융위기 이후 구조조정 추진과정에서 우리나라의 금융규제체계에 많은 변화가 있었음

- 선진금융인프라 구축이라는 차원에서 대체로 이러한 변화를 긍정적으로 평가하고 있지만 그 속도와 방식에 대해 일부 비판과 함께 부작용을 우려하는 시각도 있는 것으로 알고 있음



▷ 오늘 이 자리에서는 여러분의 관심사이자 금융강국으로의 도약에 기초가 되는 금융규제개혁에 관하여 같이 생각해 보기로 하겠음
- 다만 금융규제와 관련된 정책현안에 대해 구체적으로 살펴보기보다는 금융규제개혁과 관련된 이론적, 역사적 논의를 정리해 보고 그 연장선에서 감독당국이 생각하고 있는 금융규제개혁의 원칙과 기본방향에 대해 말씀드리도록 하겠음



Ⅱ. 금융규제의 이해

(금융규제의 성격)

▷ 일반적으로 사전적 의미에서 ‘규제(regulation)’는 공공의 이익을 저해하는 경제주체의 개별적인 의사결정을 통제하고 규율하는 행위로 정의될 수 있음

- 이러한 규제는 연합회 등을 통해 자율적으로 이루어지기도 하고, 정부 및 공공기관 등 제3자에 의해 강제적으로 부과되기도 하는데 통상 정부는 법령, 행정명령, 조례, 도덕적 권유(moral suasion) 등을 통하여 시장 또는 산업에 개입하게 됨

특히 규제는 시장의 효율성 및 성과를 결정한다는 점에서 매우 중요한 의미를 지니고 있음



▷ 이러한 규제는 다른 경제활동과 마찬가지로 비용을 수반하게 되며 경제환경 변화에 부응하여 신축적으로 대응할 수 있도록 새롭게 규정되지 못할 경우 그 비용은 증가하게 됨

- 미국의 경우, 직·간접적인 규제비용은 매년 GDP의 7%에 달하는 것으로 추정되고 있는데 규제가 시장변화를 적절히 반영하지 못하고 경직적일 때 새로운 혁신은 억제되고 그에 따르는 비용은 더욱 증가하게 됨.

그리고 이러한 규제비용을 부담하게 되는 시장참여자들 사이에 규제의 신설·변경·폐지 등을 둘러싸고 갈등이 발생하게 됨.

따라서 규제를 통해 얻을 수 있는 사회적 편익이 비용보다 클 경우에만 규제의 정당성이 인정될 수 있음.



▷ 수많은 규제중에서 전통적으로 경제적 규제, 그중에서도 금융규제만큼 다양하고 포괄적인 내용을 담고 있는 규제도 없을 것임.

- 그것은 금융부문에서 지급결제시스템의 안정이 갖는 중요성과 금융이용자 보호의 사회·경제적 필요성 때문만이 아니라 금융산업이 여타산업과 달리 산업연관성이 높고 전염효과가 크므로 특정부문에 조그마한 문제가 발생하더라도 전체금융산업 나아가 경제전반에 악영향을 줄 수 있기 때문임.

더욱이 예금수취 금융회사는 도산할 경우 공적자금투입에 따른 납세자의 부담이 불가피하기 때문에 더욱 엄격한 규제를 받게 됨



▷ 금융규제는 매우 다양하지만 그 규제목적에 따라 통화 및 산업정책 관련 규제와 금융제도의 안정성 및 건전성 유지를 위한 규제로 대별될 수 있음

- 금리 규제, 지급준비관련 규제, 시설투자 및 중소기업과 관련된 자금배분 규제 등이 전자의 예이고 이해상충 및 경제력 집중 방지를 위한 진입 및 업무영역 규제, 건전성 규제 그리고 소비자와 투자자 보호를 위한 규제 등을 후자의 예로 들 수 있음



(금융규제의 형성과 발전)

▷ 20세기초까지 대부분 주요국에서 금융규제체계가 엄격히 확립되지 못하고, 자유방임 (laissez-faire)적인 상태에 놓여 있었음



- 금융부문의 중심에 있던 은행은 예대업무 뿐만 아니라 자본시장에서 인수 및 중개업무 등을 영위함으로써 상업은행 미 투자은행의 역할을 동시에 수행하였음

이는 자유방임적 체제하에서 시스템리스크를 증가시켰으며, 결국 1930년을 전후하여 대공황을 야기하는 원인이 되었음



▷ 대공황을 계기로 1930~40년대에 주요국의 금융시스템은 새롭게 정비되었고 규제체계도 사회경제적 목표와 경제운용방식의 특성 등을 반영하여 상이한 모습으로 자리잡게 되었음

- 미국에서는 글래스-스티걸법(Glass-Steagal Act)을 재정함으로써 은행과 증권업을 엄격하게 분리하는 금융관행이 확립되었으며 증권관련법 제정, 증권거래위원회(SEC) 설립 등을 통해 자본시장에서 공정경쟁이 이루어질 수 있는 여건을 조성하였음

독일에서는 상업은행, 저축은행, 협동조합 은행 등 주요 금융회사 연합회 주도의 규율체계가 형성되었고 겸업은행(universal bank)체제를 유지하면서도 선물거래의 금지, 새로운 주식발행의 제한 등을 통해 은행중심으로 자금순환이 이루어지도록 하였음

또한 일본에서는 행정지도(administrativeguidance)를 통한 관료개입을 특징으로 하는 금융행정규율체계가 자리잡았고 은행, 증권, 보험 등 권역별 철저한 업무영역 규제와 함께 상호진입이 엄격히 통제되는 전업주의(專業主義)가 채택되었음

2차대전 이후 등장한 개도국들은 ‘따라잡기(catch up)’라는 경제 및 산업 정책상의 목표달성을 위해 정부가 금융부문에서 가격 및 영업활동 등을 적극적으로 통제하는 소위 ‘억압금융(financial repression)’ 체제가 형성되었음



▷ 금융규제는 1980년대 이후 미국에서 저축대부조합(S&L) 위기 등을 전후하여 새롭게 재편되는 과정을 겪었음

- 금융의 탈중개화(disintermediation), 은행업의 쇠퇴(decline of banking)가 본격화되면서 금리 및 업무관련 직접규제가 완화 내지 폐지된 반면 자기자본비율규제 강화, 적기시정조치 도입, 예금보험료율 차등화 등의 건전성 규제는 한층 강화되었음.

이러한 흐름은 1990년대 중반 이후 금융 범세계화 및 디지털화 추세속에서 개도국으로 빠르게 전파됨으로써 금융혁신의 범세계화현상이 나타나게 되었음.



Ⅲ. 금융규제개혁의 전개와 의의

(금융규제개혁의 전개)

▷ 1980년대 이후 주요국들은 ‘규제개혁 속도경쟁’을 벌였다고 할 정도로 금융규제개혁을 가속화하여 왔음

- 이는 국가간, 금융시장간 경쟁이 치열해지면서 금융제도와 규제체계가 국가경쟁력을 좌우하는 중요한 인프라로 인식되었기 때문임.



▷1986년 증권매매수수료 자유화 등 증권제도 개혁을 중심으로 한 영국의 금융빅뱅은 금융산업과 시장에 새로운 활력을 불어넣은 바 있으며 미국의 경우 90년대 들어 주간(州間)영업 제한 등 업무영역 규제를 완화한데 이어 금융서비스현대화법(Gramm-Leach-Bliley Act) 제정으로 지주회사를 통한 은행과 증권의 겸업을 허용하는 등 과감한 금융규제개혁을 추진해 오고 있음.

독일의 경우, 금융겸업화 촉진과 자본시장 활성화를 위해 90년대 ‘자본시장진흥법(Finanzmarktforderungsgesetz)’을 제정하였고, 일본도 96년 Free, Fair, Global 등을 표방한 금융빅뱅을 선언하고 각종 규제완화와 행정지도를 개선함으로써 금융부문의 경쟁력 강화를 위해 노력하고 있음



▷ 선진국 경험으로 볼때 금융규제개혁은 정부 주도로 선험적 판단하에 획일적·종합적으로 추진되기보다는 환경변화, 시장의 성숙정도 등의 요인들이 복합적으로 작용하여 만들어지는 현상이었음을 알 수 있음.

경제환경의 변화와 과학기술의 발전, 그리고 경쟁속에서 규제회피 노력이 다양하게 전개되면서 그 실효성이 사라진 규제가 완화·폐지됨으로써 금융규제개혁이 촉발되었음.



▷ 금융규제개혁을 가져온 환경변화 요인으로는 우선 경제규모의 확대와 금융심화(financial deepening)로 금융부문이 복잡·다기화되면서 기존 금융규제로 인한 시장왜곡 및 정부 실패 가능성이 커졌다는 점을 들 수 있음.

또한 파생상품거래 확대 및 노령화사회 진전 등에 의한 신금융상품의 수요증가도 규제개혁을 촉진하는 요인으로 작용하였음.

그리고 국경을 넘어선 금융거래(cross-border transactions) 규모가 급증하고 국제금융 시장간 연계성이 커지면서 금융규제의 국제적 협력이 더욱 중요하게 되었음.

이에 따라 BIS 등 국제감독기구를 중심으로 ‘국제기준(global standard)’의 감독규율이 확립됨으로써 각국의 금융규제가 서로 수렴하는 현상이 나타나게 되었음.



(금융규제개혁의 의의와 유의점)

▷ 이러한 금융규제개혁은 단순히 규제완화(deregulation)만을 의미하는 것이 아니라 합목적적인 규제에 대해서는 오히려 규제를 강화하는 재규제(reregulation)까지 포함한다는 것에 유의해야 할 것임.

- 기본적으로 기존 금융규제중 통화정책 및 산업정책 차원의 직접규제와 진입 및 영업규제는 완화 내지 폐지되었지만 적정자본유지의무, 위험관리강화, 회계처리 및 공시의무 등 건정성 규제와 소비자보호규제는 더욱 강화되었음.

또한 금융겸업화 촉진을 위해 은행·증권·보험업간의 업무영역에 대한 제한이 완화된 반면, 금융시장의 투명성과 효율성 제고를 위해 금융정보의 공시에 관한 규제는 한층 강화되었음.



▷ 주요국들은 이러한 금융규제개혁을 통해 경제 및 금융부문의 경쟁력을 확보하고 지속적인 경제발전을 뒷받침하는 계기를 마련할 수 있었으나 규제개혁 추진과정에서 구조적 위험 및 도덕적 해이 증대 등의 문제점도 나타나게 되었음.

자유화·개방화로 시장·신용위험 등 구조적 위험이 증가할 뿐만 아니라 시장참여자들의 재량권 확대로 이들 위험에 노출될 가능성이 커졌음.

규제완화로 인한 규제공백 등으로 시장참여자들의 불법적인 행위가 확대될 가능성도 있음

또한 국제금융자본의 빈번한 유출입, 외국금융회사와의 경쟁격화 등으로 금융의 불안정성이 증대될 수 있음.

실제로 미국의 저축대부조합(S&L) 부실화, 일본 주택전문금융회사의 파산, 90년대초 스웨덴 등 북구 3국의 금융위기의 직·간접적인 원인으로 규제완화에 따른 부작용들이 지목되기도 하였으며 우리나라의 경우에도 90년대 규제완화의 일환으로 추진된 해외자금조달의 자유화 등이 97년말 금융위기 촉발에 일정부분 원인을 제공했다는 시각도 있음



▷ 따라서 금융규제개혁의 성공적인 추진을 위해서는 이에 수반되는 각종 위험증가, 시장참여자의 도덕적 해이 등에 대한 적극적인 대처가 필요함.

- 효율적인 건전성감독을 정립하고, 개별 금융회사의 자율적인 내부규제장치가 마련되어야 함은 물론, 시장규율이 원활하게 작동할 수 있는 여건을 조성하는데 더욱 노력하여야할 것임,

미연준의 그린스펀 의장도 “금융감독자는 모든 은행의 도산을 방지하는 것이 아니라 부실은행이 적절한 절차에 따라 퇴출될 수 있는 여건을 조성하여야 하며, 개별은행의 도산이 전체 금융산업의 불안정성으로 이어지지 않도록 엄격한 건전성 감독을 유지하여야 한다”고 언급한 바 있음.



▷ 선진국 금융규제개혁에서 얻을 수 있는 교훈중의 하나는 규제개혁과정에서 일관성과 합목적성을 유지해야 한다는 것임.

- 즉 규제완화 또는 강화를 추진함에 있어서는 규제변화에 따른 비용과 편익에 대한 분석을 엄밀하게 실시함으로써, 규제개혁이 체계적이고 현실성있게 추진될 수 있도록 해야 할 것임.



Ⅳ. 금융규제개혁의 추진방향

(금융규제개혁의 현황)

▷ 정부주도의 경제개발시기에 금융이 실물부문을 지원하기 위한 정책수단으로 활용되면서 직접적인 자금배분, 금리 및 영업규제 등 광범위하고 강력한 규제환경이 조성되었음.

80년대 금융자유화·국제화의 일환으로 금융회사에 대한 직접규제가 완화되고 외환거래 자유화 등이 추진되었으나 형식적인 수준에 머물렀던 것이 사실임.

90년대 들어 WTO 출범과 OECD 가입 등을 계기로 규제완화가 본격적으로 추진되었으나 이를 충분히 수용할 수 있는 제반여건이 제대로 갖추어지지 못함으로써 실질적인 효과를 거두기에 미흡하였음.



▷ 금융위기 이후 금융구조조정의 추진과 함께 금융감독 및 규율체계를 국제기준에 부합하는 수준으로 정비하는 등 금융규제개혁을 적극 추진하였음.

시장경쟁 촉진, 금융회사의 자율경영 보장 등을 위해 가격 및 영업에 대한 규제를 대폭 완화·폐지한 반면 건정성 규제와 시장의 투명성 제고를 위한 규제는 더욱 강화하였음.

특히 규제개혁위원회는 금년초 경제부처중 감독당국의 규제개혁 실적을 우수하다고 평가한 바 있음.



▷ 하지만 기업과 금융권 일부에서는 아직도 금융규제가 과도하다는 인식하에 영업활동을 제한하는 규제의 전면폐지를 주장하고 있는 것으로 알고 있음.

- 그러나 금융회사의 건정성 제고 및 금융이용자 보호를 위해서는 일정부문에서 재규제(reregulation)가 바람직하다는 시각도 있다는 점에 유의해야 할 것임.



(금융규제개혁의 추진방향)

▷ 감독당국은 우리 금융산업이 동북아 금융허브로 발전하기 위해서는 과감한 금융규제개혁이 필요하다는데 공감하고 이를 적극 추진할 계획임.



▷ 금융규제는 기본적으로 금융회사 건전성 제고 및 금융이용자 보호에 한정하고 이들 이외의 규제는 지속적으로 완화·폐지할 것임.

- 공정경쟁을 저해하는 불합리한 규제는 과감히 정리하고 건전성감독 등 시장규율을 확립하기 위한 규제는 유지하되 정기적으로 그 실효성을 검토할 것임.

이를 위해 ‘금융규제개혁 국민제안센터’를 설치·운영하고 있으며, 규제의 비용편익 분석 등을 통하여 존립필요성이 없는 규제를 과감히 폐지할 것임.

또한 향후 금융관련법을 기능별 체계로 통합·개편하는 과정에서도 금융규제 전반에 대한 검토를 통하여 금융규제의 중복·상충성 문제 등을 보완할 것임.



▷ 다만 규제완화에 따른 부작용으로 금융회사의 위험이 증대되고 건전성이 저해될 가능성도 있으므로 규제완화는 금융회사의 리스크 관리능력과 연계하여 추진하는 것이 바람직함.



▷ 이러한 개혁과정을 통해 향후 우리나라 금융규제체계는 이전과는 다른 성격과 구조를 갖게 될 것임.

- 우선 시장참여자의 활동을 경직적인 규정을 통해 제한하기보다는 이들이 허용된 범위와 기준내에서 활동하고 있는지를 모니터링하고 위반시에는 엄격한 처벌이 내려질 수 있는 금융규제체계를 확립할 것임.

이를 위해 감독당국은 금융회사에 대한 모니터링체제를 지속적으로 강화하고 높은 수준의 전문성과 효율성을 갖출 수 있도록 노력할 것임.



또한 업무영역규제 완화를 더욱 확대하는 가운데 규제방식을 현재의 포지티브시스템에서 네거티브시스템으로 점차 전환하여 신상품개발 등 금융혁신을 촉진하고 금융시장의 동태적 발전을 뒷받침할 것임. 이러한 규제방식의 전환은 금융관련법의 기능별 통합과정에서 적극 추진될 것임.

그리고 관치금융 논란의 소지를 없애기 위해 비명시적 규제를 폐지하여 준칙주의를 재정립하고 규제의 형태도 피규제자들이 스스로 유인을 쫓아 행동할 수 있도록 지시명령에서 유인부합적(incentive-compatible)으로 새롭게 정비할 것임.



(몇가지 쟁점)

▷ 마지막으로 금융규제개혁과 관련하여 논란이 되고 있는 몇가지 사항에 대해 원론적인 수준에서 간략히 언급해 보도록 하겠음



▷ 먼저, 산업자본의 금융자본 지배와 관련하여

- 미국의 경우 금융서비스현대화법 제정을 통하여 업무영역에 대한 규제는 크게 완화한 반면 산업자본과 금융자본의 분리는 더욱 강화하였음.

우리나라의 경우 은행소유에 대한 엄격한 규제로 산업자본의 은행지배가 차단되었으나 소유제한이 없는데다 대주주의 적격성 심사도 미흡한 비은행금융회사의 경우, 산업자본의 지배력이 지속적으로 확대되어 왔음.



▷ 정부는 민관합동으로 T/F를 구성하여 비은행금융회사와 관련된 대주주 자격유지제도 또는 출자자요건심사제도 도입, 대주주와의 거래내역 공시 등에 관한 심도있는 검토를 진행하고 있음.

- 이러한 움직임에 대해 대주주의 재산권 침해 및 기업에 대한 과도한 규제라는 일부 비판도 있을 수 있으나 우리나라 기업과 금융간의 특수성과 그 동안의 관행에 비추어 볼때 불기피한 측면이 없지 않음.

다만 전체적으로 금융규제개혁의 큰 틀에서 벗어나지 않도록 신중하게 추진되어야 할 것임.



▷ 다음으로 내국인의 역차별 규제의 예로 자주 언급되고 있는 은행 진입기준과 관련하여

- 결론부터 말씀드리면 이것은 현행 제도에 대한 이해부족에서 비롯된 것으로 내국인의 역차별은 존재하지 않음

현행 은행법상 동일인 소유지분 제한에 있어 비금융주력자는 의결권 있는 주식을 4% 초과하여 소유할 수 없으며 금융주력자는 10%까지 제한없이 소유할 수 있고 감독당국의 승인을 받는 경우 그 이상 소유도 가능함 이는 내·외국인에 모두 동일하게 적용되고 있음



▷ 다음으로 현행 대규모기업집단지정제도 및 주채무계열제도상의 규제가 상호중복된다는 주장과 관련하여 양 제도가 추구하는 목적이 상이할 뿐만 아니라 운영방식에도 큰 차이가 있음

기업집단지정제도가 경제력집중 억제를 목적으로 운영되고 있는데 반해 주채무계열제도는 기업의 재무건전성 점검을 통하여 금융회사의 여신을 안전하게 관리하기 위한 목적으로 시행되고 있음.

또한 기업집단지정제도는 자산규모 기준으로 기업집단을 선정하고, 주채무계열제도는 여신규모를 기준으로 계열을 선정하고 있음. 더욱이 기업집단지정제도가 출자총액제한, 상호출자금지 등 대기업을 직접적으로 규제하는데 반해 주채무계열제도는 기업정보 종합관리, 재무구조개선약정 체결 등 채권은행을 통한 간접규제의 성격을 갖고 있음.



Ⅴ. 맺음말

▷ 과거 압축성장 과정에서 금융부문에 대해 과도한 금융규제가 합리화되기도 하였으나

- 그동안 규제개혁을 통해 불합리한 금융규제를 완화 내지 폐지함으로써 이제는 보다 자유로운 환경하에서 시장참여자들이 경쟁하고 있음. 물론 아직도 정당성 측면에서 논란이 되고 있는 규제들이 일부 존재하고 있는 것이 사실임. 그러나 앞에서 말씀드렸듯이 금융규제개혁은 규제목적, 환경변화 등 많은 것을 고려해야 하기 때문에 단기간내에 완벽하게 마무리할 수 있는 작업이 아님.



▷ 따라서 금융규제는 ‘과학(science)’이 아니라 ‘예술(art)’이라는 말이 있음

- 그것은 금융규제를 완화·폐지하거나 강화하는 경우 시장참여자의 이해가 서로 엇갈리므로 감독당국이 명확한 원칙을 제시하고 이해와 설득을 통하여 협조를 이끌어내는 것이 중요하기 때문임.

많은 사람들이 관치금융을 비판하면서도 자신의 이해가 걸린 상황에서는 감독당국의 적극적인 개입을 요구하는 것이 현실이기도 함.



▷ 금융규제개혁의 핵심은 바로 이러한 이해갈등 해소를 기본적으로 시장규율에 맡기고 규제의 일관성과 투명성을 확보하여 시장참여자의 자기규율을 유도하며 감독당국은 그 실행과정에서 나타날 수 있는 리스크 관리 등을 철저히 점검하는 것이라고 할 수 있음.



▷ 이러한 변화는 감독당국 혼자만의 노력으로는 불가능하며, 금융회사 등 시장참여자들의 지속적인 자기혁신 노력이 뒷받침되어야 함.

- 특히 여기 계신 여러분들의 계속적인 관심과 조언이 큰 힘이 될 것임.



정희윤 기자 simmoo@fntimes.com